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INVESTIGAR EL USO DE LOS P.P.B.S.

Por Lic. Rigoberto A. Becerra D. (MAF)

1. Consideraciones generales

La elaboración de presupuestos ha evolucionado a través de los años hasta convertirse en un instrumento importante de planeación y control en las diferentes organizaciones, tanto públicas como privadas. Casi ninguna empresa puede operar sin alguna forma de presupuesto, bien sea este realizado de manera sencilla o a través de complejos y muy elaborados sistemas presupuestales.

Las funciones que desempeñan los presupuestos dependen en gran parte de la propia dirección de la empresa, donde las necesidades y expectativas de los directivos y el uso que hagan de los presupuestos, están fuertemente influidos por una serie de factores relacionados con los antecedentes gerenciales y con el sistema empresarial. Debido a que las políticas de las organizaciones se llevan a la práctica mediante decisiones presupuestales, entonces los presupuestos, cualquiera sea su tipo, se consideran la esencia de la planeación y el desarrollo de políticas.

Un enfoque que representa una etapa importante en la constante evaluación de las técnicas de planeación y elaboración de presupuestos y de la tecnología general de la toma de decisiones en los niveles altos de la organización, es la utilización de los Presupuestos por Programas, lo cual no es sino otra forma de designar a la planeación, la programación y la elaboración de presupuestos. También se le conoce como Sistema de Planeación Programación y Presupuesto o PPBS, por su nombre en inglés: Planning Programming Buggeting System.

Este sistema fue desarrollado en la década del 60 debido al esfuerzo de Robert McNamara, Secretario de Defensa de Estados Unidos, para racionalizar el presupuesto del Departamento de Defensa. En 1968 su utilización se había convertido generalizado tanto dentro del gobierno federal como en algunos gobiernos estatales y locales.

2. En qué consisten los PPBS

El PPBS es básicamente un sistema de planeación, programación y presupuestación, orientado para la identificación, la planeación y el control de proyectos que maximizan los resultados de las metas a largo plazo de la organización. El sistema se enfoca en el hallazgo de aquellos proyectos que conducirán al mayor progreso las metas organizacionales y al mas bajo costo.

H. W, Allen Sweeny y Robert Rachlin (1) señalan que "los presupuestos por programas no cuentan con una definición única debido a su naturaleza global. Entre sus muchos aspectos se incluyen conceptos, un sistema y un proceso, una técnica y un formato, y en ciertos casos, casi una filosofía de dirección. Es, en esencia, un sistema gerencial para la toma de decisiones que vincula a la planeación estratégica y a largo plazo con la elaboración de presupuestos convencionales y su análisis de soporte, de tal suerte que una organización puede asignar, con toda efectividad, sus recursos para que se cumplan sus objetivos a corto y a largo plazos. Utiliza un proceso de planeación y elaboración de presupuestos dentro de un formato de programas orientados a resultados, el cual a su vez está dirigido a sus objetivos para facilitar el desarrollo y evaluación de opciones. En última instancia, este proceso conduce a la asignación de recursos para determinado período de planeación, asignación que se convierte en la base para construir el presupuesto".

Igualmente Cristobal del Rio González (2) al conceptualizar los Presupuestos por Programas, expone: "El presupuesto por programas es un conjunto de técnicas y procedimientos que sistemáticamente ordenados en forma de programas y proyectos, muestran las tareas a efectuar, señalando objetivos específicos y sus costos de ejecución, además de racionalizar el gasto público, mejorando la selección de las actividades gubernamentales".

Por otra parte, según la División Fiscal de las Naciones Unidas (3), el Presupuesto por Programas "es un sistema en que se presta particular atención a las cosas que un gobierno realiza, más bien que a las cosas que adquiere. Las cosas que un gobierno adquiere tales como: servicios personales, provisiones, equipos, medios de transporte, etc., no son naturalmente, sino medios que emplea para el cumplimiento de sus funciones, que pueden ser carreteras, escuelas, casos tramitados, etc.".

Los presupuestos por programas son uno de los sistemas más amplios para adaptar e integrar todas las actividades de planeación (desde la etapa conceptual hasta las etapas de implantación parcial) y de presupuestos en un sistema global. Ellos relacionan e integran en un marco de trabajo conceptual planes (estratégicos, a largo y mediano plazo, proyectos, etc.) y presupuestos, objetivos y costos, actividades y operaciones fundamentales, unidades organizacionales y asignación de recursos, análisis y mediciones, controles y resultados. Se hace un continuo énfasis en el análisis de las alternativas (incluida la efectividad de los programas en curso) y en la estimación de los costos relacionados con el logro de los objetivos y la satisfacción de propósitos y necesidades.

3. Diferencias de los PPBS con los presupuestos tradicionales

Considerando que la elaboración de presupuestos ha evolucionado en cuanto a su importancia, de manera de convertirse en uno de los principales herramientas integradas para la planeación y el control, en cada sistema presupuestal ya existe algo de los presupuestos por programas. Sin embargo, por tradición, generalmente los sistemas presupuestales se reestructuran para implantar actividades continuas y para controlar los gastos respectivos, por lo que entonces son varias las diferencias existentes entre los presupuestos por programas y los presupuestos tradicionales.

En primer lugar, entre los PPBS y un sistema de presupuesto tradicional, el flujo de la toma de decisiones en la organización es distinto, ya que en el sistema tradicional el flujo de las decisiones presupuestales es hacia arriba, con un flujo de información paralelo y complementario. Contrariamente, en el PPBS el presupuesto es un medio para implantar los planes a largo plazo y además la toma de decisiones es principalmente hacia abajo y está separada de la base de datos de la información.

La elaboración de presupuestos basándose en programas demanda decisiones presupuestales que hagan énfasis en las categorías de los resultados que se han de obtener, como pueden ser las metas, los objetivos los propósitos y los productos o servicios y no en aspectos como sueldos, materiales o instalaciones y maquinaria.

Los enfoques presupuestales tradicionales se basan en una visión retrospectiva de lo que ha logrado realizarse con los medios corrientes antes de realizar cualquier estimación para el año siguiente. En cambio los presupuestos por programas son más previsores y centran su atención en los futuros efectos de las principales decisiones o selecciones que se realizan en el presente. El sistema está dirigido a los principales problemas a los que se enfrenta una organización y por lo tanto incorpora en forma directa, en el proceso presupuestal, las políticas, las metas, los objetivos y las estrategias.

En el PPBS, el presupuesto se decide inicialmente dentro de un marco de planeación y los gastos se presentan de acuerdo con una estructura de programas orientados a resultados.

En el trabajo Presupuestos, planeación y elaboración, Rodolfo Coeto Mata (4) señala algunas diferencias entre el presupuesto tradicional y el presupuesto por programas, cuando expone:

  1. El presupuesto tradicional es un instrumento administrativo y contable. El presupuesto por programas es un conjunto armónico de programas y proyectos, con sus respectivos costos de ejecución, a realizarse en el futuro inmediato.
  2. El presupuesto tradicional centra su interés en lo que él compra para hacer cosas, mientras que el presupuesto por programas presta especial atención a las cosas que una actividad realiza más bien que a las cosas que adquiere.
  3. El presupuesto tradicional sólo proporciona a las agencias públicas la información acerca de la utilización de los fondos que se le asignen. Dicha información no contiene los antecedentes disponibles para que los funcionarios que la administren puedan tomar decisiones. El presupuesto por programas y actividad refleja no sólo acciones inmediatas sino también metas de mediano y largo plazo, establecidas en programas globales o sectoriales de desarrollo. El presupuesto por programas permite subsanar la falta de información de que adolecen los presupuestos tradicionales.

4. Antecedentes de la utilización de los PPBS

A pesar de que los planteamientos de los presupuestos por programas se utilizaron se utilizaron por primera vez en la industria durante la década de 1920, con análisis por parte de los Laboratorios Bell y con un sistema que la compañía DuPont introdujo en la General Motors, no fue sino hasta finales de la década de los 40 cuando el Gobierno de los Estados Unidos estableció por primera vez el Presupuesto por Programas y Actividades, cuando en el año 1946, el departamento de Marina presentó su presupuesto para 1948 haciendo dos sistemas de clasificación, uno por el objeto del gasto y otro por programas; habiéndose hecho, posteriormente, una serie de estudios tendientes a presentar un presupuesto que incluyera los gastos del gobierno federal proyectados, más que comparados.

Como lo señala H.W. Allen Sweeny y Robert Rachlin (5): "En realidad, a lo largo de los años, muchas son las empresas que han utilizado parte de los conceptos de los Presupuestos por Programas con nombres como planeación estratégica o administración de proyectos. Sin embargo, la mayor parte de las empresas consideran a sus sistemas administrativos como bienes de su propiedad y no permiten que se publiquen. Pocas empresas, como la General Eleectric (en el área de investigación y desarrollo) y la John Hancock Insurance, han publicado sus experiencias con los planteamientos de los PP. La actual planeación estratégica de la General Electric, que se desarrolló con la colaboración de la empresa de consultoría en Administración McKinsey, utiliza unidades estratégicas muy parecidas a las agrupaciones estratégicas de los programas de los PP".

En 1961, cuando Robet McNamara era Secretario de la Defensa de los Estados Unidos, por órdenes suyas se introdujo en el Departamento de Defensa el Presupuestos por Programas. Anteriormente existía una separación total entre la planeación y lo presupuestos militares debido a los cual las fuerzas militares estaban desequilibradas y no podían desplegarse totalmente en caso de guerra. Los presupuestos por programas funcionaron con tal éxito dentro del Departamento de Defensa, que en 1965, con base a los resultados obtenidos, el Presidente Johnson los introdujo en todo el gobierno federal por considerar que presentaba los resultados de cada operación en función de su costo y como respuesta a la creciente complejidad de las solicitudes presupuestales y a la necesidad de asignar mejor los recursos disponibles a todas las necesidades del país. Para 1967, la Oficina de Presupuesto, administradora de los Presupuestos por Programas, ya los había implantado en 21 dependencias federales. Y en 1968 el gobierno federal financió la introducción de los Presupuestos por Programas (durante un año), en cinco estados, cinco ciudades y cinco condados por medio del llamado 555 Program.

Sin embargo, a partir de 1970, durante la presidencia de Richard Nixon, el uso de los Presupuestos por Programas empezó a declinar en el gobierno de los Estados Unidos. En 1971, la Oficina de Presupuesto, rebautizada como Office of Management and Budget (OMB) informó que ya no era necesario presentar el presupuesto por medio de los formularios de los PP. A pesar de esto, las instrucciones de la OMB no eliminaban el empleo de los conceptos de los PP sino más bien la rigidez en la que se había caído. Además, en su mensaje para el presupuesto fiscal de 1972, el Presidente Nixon recalcó la necesidad de hacer hincapié en los resultados, en la planeación a largo plazo y en la asignación de recursos, en vez de limitar la percepción al costo de las actividades.

El autor Cristobal del Río González, (6) al analizar los antecedentes de los Presupuestos por Programas aparte de su utilización en los Estados Unidos, expone: "En Francia la base de la formulación de sus presupuestos, lo son las necesidades proyectadas a corto y a largo plazo. En América Latina los Presupuestos por Programas se implantaron con base en los planes de desarrollo y los programas a realizarse para lograrlos. En México se han hecho una serie de modificaciones a los presupuestos existentes hasta la fecha, como son la Ley de Ingreso de la Federación o del Estado, así como el respectivo Presupuestos de Egresos de la Federación. Esos cambios tratan de acoplar el Presupuesto por Programas y actividades a su realidad administrativa, para lograr una mejor aplicación de los recursos materiales, humanos y financieros para de esta forma obtener superior rendimiento".

Información reciente obtenida a través de Internet (7) señala que entre 1961 y 1986, el proceso del PPBS fue un ciclo anual resultando en un presupuesto presentado para un solo año. Sin embargo, concordando con la presentación del presupuesto para el presidente en el año 1988, el PPBS fue cambiado para proveer un presupuesto a dos años para el Congreso, aunque la preparación básica y el proceso de revisión se ha mantenido igual. El presupuesto bienal, sin embargo, no ha sido aceptado por el Congreso, considerando que lo apropiado es que continúe siendo realizado para un solo año. Como resultado de esto, alguna forma de la revisión del presupuesto 'fuera de año' debe ser conducido y un presupuesto enmendado para el segundo año del presupuesto de dos años presentado. En abril de 1993 (primer presupuesto del Presidente Clinton), el Presidente presentó el Presupuesto para los años 1994/1995, y en febrero de 1994 él presentó el presupuesto enmendado para 1995 y en febrero de 1995 el Presidente presentó el presupuesto para 1996/1997. Finalmente la enmienda del presupuesto de 1997 fue activada en marzo de 1996.

 

5. Fases del proceso del PPBS

En su ciclo anual, el proceso de los Presupuestos por Programas pasa por tres fases fundamentales, entrelazadas y recíprocas: planeación, programación y presupuestación. Estas fases tienen asignaciones de tiempo independientes, con puntos de verificación para revisiones y toma de decisiones en cada coyuntura y cada una proporciona una visión más detallada que la anterior.

Un esquema de los que es el ciclo de un proceso de los Presupuestos por Programas se muestra en el cuadro No. 6.1.1., en el contexto de lo que serían los requerimientos de la administración y de la toma de decisiones.

Seguidamente se explica de manera resumida en que consiste cada fase.

Fase de planeación: La fase de planeación abarca el desarrollo de misiones, metas, objetivos y opciones, así como estrategias y asignaciones generales de recursos, necesarias para cumplirlos; todo ello dentro de un marco temporal a largo plazo expresado dentro de una estructura básica de programas. En esta fase debe desarrollarse o actualizarse la estructura básica de los programas.

La fase de planeación puede plantearse y llevarse a cabo en forma secuencial, considerando la planificación estratégica. Esto significa planear para la entidad como un todo y no sumando los planes individuales sin ningún nexo común que les sirva de guía. En todos los casos, el amplio enfoque inicial de la planificación estratégica genera las principales opciones y ayudas para decidir acerca de las misiones, los objetivos, las políticas y las principales agrupaciones para los programas de los Presupuestos por Programas y acerca de la adquisición, uso y disposición de los recursos necesarios para alcanzar los objetivos. Esto debe llevarse a cabo sin perder la posición de la empresa y sus problemas más grandes.

Con todo, las principales consideraciones estratégicas deben resolverse durante la fase de planeación. Los más altos directivos encargados de tomar las decisiones deben comprometerse a fondo tanto en esta fase como en la de programación y examinar, con todo cuidado, los resultados antes de pasar a la fase de elaboración de los presupuestos.

Fase de programación: Esta fase trata, ante todo, la asignación más detallada de los recursos (mano de obra, materiales, instalaciones y maquinaria) y fechas para los planes y programas. Es decir, es la programación del empleo de los recursos para los distintos programas con detalles bastante importantes.

Al llegar a la fase de programación, los objetivos deben estar perfectamente definidos, lo cual no significa que ya no se les pueda poner en tela de juicio. En esta etapa son necesarias cifras cuantitativas muy detalladas, puesto que deben pronosticarse las consecuencias presupuestales de los programas aprobados. En esta fase se completa el agrupamiento de los distintos pronósticos financieros multianuales del período de planeación, de acuerdo con todas las agrupaciones de los programas, con los recursos asignados conforme a las posibilidades financieras. En esta fase también se completan los cortes por cuentas. Los pronósticos multianuales deben presentarse según el formato de los programas.

Terminada esta fase y aprobados los resultados se empieza con la fase siguiente.

Fase de presupuestación: En esta fase se realizan las asignaciones finales de los recursos y las revisiones más detalladas, de acuerdo con el sistema tradicional por tipo de cuenta bajo el cual deben cumplirse y controlarse los programas aprobados para el primer año del plan. Tales asignaciones se basan en la información más reciente, en las conversiones por medio de los cortes por cuenta y en las decisiones presupuestales básicas que se tomaron durante la fase de programación.

También en esta fase puede permitirse cierto margen para modificar los programas escogidos, sin embargo es obvio que, por tratarse de una etapa final, estas modificaciones deben realizarse con mucho criterio. Si los cambios presupuestales son importantes, los pronósticos multianuales de la fase de programación deben modificarse de inmediato para que se equilibren los insumos y los productos y puedan observarse las ramificaciones que obliguen a posibles ajustes estratégicos.

6. Aspectos a considerar en la implantación de los Presupuestos por Programas

Al considerar el uso completo, parcial o modificado de los Presupuestos por Programas en una organización, deben tomarse en cuenta aspectos relacionados con su sistema de información, su sistema contable, a la evaluación y organización y a la adaptación e integración humana.

Como lo exponen H. G. Allen Sweeny y Robert Rachlin (8) "Igual que muchas otras técnicas administrativas, los PP se iniciaron con mucha publicidad, alabanzas exageradas y demasiadas esperanzas. Muchas fueron las empresas que desearon instalar un sistema de PP que funcionara de inmediato. A menudo se pensó que el concebir tal formato era la única o principal tarea y de que con sólo lograrlo se obtendrían las cualidades automáticas para desarrollar programas estratégicos. Ni los nuevos sistemas de información gerencial, ni nuevos sistemas contables o cuadros de organización, ni el uso abundante del término programa en los sistemas presupuestales tradicionales, son en si presupuestos con base en programas. Ninguno de estos aspectos puede proporcionar la vital estructuración analítica con base en programas, ni los posibles mejoramientos futuros para la toma de decisiones".

Al referirse a otros aspectos a considerar, Sweeny y Rachlin (9) continúan exponiendo: "Los costos, el tiempo, el papeleo, el personal y el impacto organizacional de instalar los PP pueden tener mucha importancia para ciertas empresas. Sin embargo, y sobre todo en las que son muy grandes o se mantienen actualizadas, la instalación de los PP no debe traer mayores problemas si su enfoque se adapta adecuadamente a sus necesidades".

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

  1. SWEENY H. W. Sweeny y RACHLIN, Robert. Manual de Presupuestos. Editorial McGraw-Hill, primera edición, México, 1984. Pag. 787-788.
  2. DEL RIO GONZALEZ, Cristobal. El Presupuesto. Ediciones Contables y Administrativas, S.A., segunda edición, México, 1988. Pag. V-5.
  3. Información a través de Internet.
  4. COETO MORA, Rodolfo. El presupuesto, Planeación y elaboración. Serie roja Control y Finanzas. Facultad de Contaduría y Administración. Universidad Nacional Autónoma de México, Primera edición, Fondo Editorial FCA, 1988. Pag. 23
  5. SWEENY H. W. Sweeny y RACHLIN, Robert. Ob. Cit. Pag. 795
  6. DEL RIO GONZALEZ, Cristobal. Ob. Cit. Pag. V-5.
  7. Información a través de Internet.
  8. SWEENY H. W. Sweeny y RACHLIN, Robert. Ob. Cit. Pag. 793-794
  9. SWEENY H. W. Sweeny y RACHLIN, Robert. Ob. Cit. Ob. Cit. 835.

 

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

COETO MORA, Rodolfo. El presupuesto, Planeación y elaboración. Serie roja Control y Finanzas. Facultad de Contaduría y Administración. Universidad Nacional Autónoma de México, Primera edición, Fondo Editorial FCA, 1988.

DEL RIO GONZALEZ, Cristobal. El Presupuesto. Ediciones Contables y Administrativas, S.A., segunda edición, México, 1988.

SWEENY H. W. Sweeny y RACHLIN, Robert. Manual de Presupuestos. Editorial McGraw-Hill, primera edición, México, 1984.

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